別讓高鐵成為廢鐵

　　政府消息指，截至2017年6月，廣深港高速鐵路（香港段）工程已經完成得九九十十，下年度第三季通車技術上應沒問題。目前，落實高鐵深港段通車只欠臨門一腳，就是「清關、出入境及檢疫安排」（Customs, Immigration and Quarantine Arrangements；CIQ）。

 

　　CIQ有多種做法，例如兩地兩檢、車上／船上檢、預檢，以及目前政府建議於高鐵西九總站實施的一地兩檢等。所謂一地兩檢，即是在同一地方依序辦理兩個不同管轄區的通關程序。早於2007年，香港和內地已在深圳灣口岸實施一地兩檢，即在口岸內同時設有「深方口岸區」及「港方口岸區」，兩地人員各自根據本身的法律，實施管轄及辦理清關、出入境和檢疫檢查。雖然「港方口岸區」地理上位於內地境內，但以租賃形式，視為香港以內地域，實施香港特區法律。多年來此方式運作暢順有效，旅客過關快捷方便。

 

　　可是，要在香港西九站實施一地兩檢，並不容易搬字過紙，操作並非問題，我們要面對的是法律爭議及政治觀感。

  

  

一地兩檢的法律爭議

      

　　法律爭議方面。《基本法》第22條列明「中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守香港特別行政區的法律。」不少港人的詮釋是，內地公務人員不能在香港執法。

 

　　那麼，內地人員要怎樣合法地在香港境內進行CIQ的工作呢？高鐵總站設在香港境內的西九，嚴格來說，不克服上述這個法律困難，便不可以實施一地兩檢，而若沒有一地兩檢，高鐵頓成廢鐵。

 

　　最傳統的做法是兩地兩檢，即乘客在香港西九站辦理出境手續，然後在內地下車站辦理內地入境手續，表面看來順理成章，可是想深一層，乘客會在不同的車站下車，而內地的高鐵網絡包括「八縱八橫」數十站，難道要在每個內地車站設置口岸辦理清關？這不論在經濟或實際運作上也不可行。

 

　　有建議採用車上檢，即讓內地人員於列車在內地行駛途中，在車廂內為乘客辦理通關程序。其實兩地政府早已研究過這方案，但是高鐵由西九站駛至福田站車程才不過14分鐘，要在14分鐘內為數百名乘客完成相關手續，是不可能的。

 

香港不能成「無掩雞籠」

 

　　第三個提案更匪夷所思，就是不檢查，免清關，那便沒有「內地公務人員在香港執法」的問題了。但是，要國家放棄所有經香港西九入境人士的出入境檢查，是不可能的。若真是這樣，香港豈非變成「無掩雞籠」？變成國家安全的保安大黑洞？

 

　　試想像，分離份子、犯罪份子、恐怖份子可經香港西九站大搖大擺直接進入中國境內，或者他們從內地乘搭高鐵，經西九站自由進入香港，那會是怎樣的狀況？

 

　　還有，香港目前已有超過8000名酷刑或難民聲請者，當中很多是經內地來港的。若乘高鐵進出不用辦理出入境檢查，那高鐵會成為酷刑聲請者的主要交通渠道，香港將永無寧日。

 

　　因此，「無掩雞籠」方案明顯是不可行的。

  

 

曾考察美加預檢口岸

 

　　第四個方案是預檢。有人援引美加口岸作為一地兩檢的例子，其實並不準確。因為在加國口岸進行的，是美方的預檢 (Pre-clearance)，而非雙方的一地兩檢。

 

　　我在上世紀80年代出任首席助理保安司期間，美國入境當局希望在香港啟德機場進行預檢，我於是應美方邀請，親到加拿大溫哥華滿地可、百慕達等口岸考察。

 

　　所謂預檢，即美方把CIQ人員派駐在加拿大口岸，在加拿大境內預先進行入境檢查(Arrival Clearance)。旅客在加拿大境內通過CIQ檢查，在加拿大登機，飛到美國便直接落機進入美國境內，而不用再進行入境檢查。

 

　　預檢對乘客遊客而言非常便捷，對美國而言亦省卻很多麻煩。假如沒有預檢安排，不受美方歡迎人士（例如假難民）便可在抵達美國國土後，立即根據《國際人權公約》等提出各種訴求，他們可在美國進行訴訟、司法覆核、申請人身保護令等等，隨時會在美國逗留多年而令美國增添法律上、現實上、社會成本上的負擔。因此，美國傾向在他國進行預檢，預先阻截不受歡迎人士，不讓他們到達美國。但是這預檢安排並非雙方並行的，所以並不是一地兩檢。

 

　　同時，美國是不做出境檢查(Departure Clearance)的。例如美加已有全套刑事司法互助安排，刑事資料也會互換。如果美國有逃犯進入了加拿大境內，加拿大會幫美國追捕再移送給美國，所以美國不用做出境檢查。

 

中港沒有司法互助協議

 

　　要留意的是，內地和香港之間並不能做這種預檢安排，因為內地和香港之間沒有移交逃犯協議或刑事司法互助協議，港方執法部門未獲授權代表中央政府進行刑事逮捕，即港方的執法部門沒權力幫中方逮捕犯人。而即使中央願意授權，我們的執法部門、公務員工會也未必同意接受這些新增工作。

 

　　上述兩地兩檢、車上檢、不檢及預檢四種CIQ方法都不適用，一地兩檢便成唯一的出路。

 

「三步走」務實可行

 

　　政府提出「三步走」方案以掃除文首所說「內地公務人員不能在香港執法」的法律爭議，落實一地兩檢，我認為並沒有違反《基本法》，務實可行。

 

「三步走」方案是指：

 

　　第一步，內地與香港達成落實一地兩檢的《合作安排》。

 

　　第二步，全國人民代表大會常務委員會通過決定批準及確認《合作安排》。

 

　　第三步，兩地各自進行相關程序予以實施，香港方面需本地立法。

 

　　香港政府會依據《基本法》第20條「香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力」，尋求人大常委授權香港特區政府落實一地兩檢的相關安排，包括劃出「內地口岸區」的範圍、內地以租賃形式向香港租用「內地口岸區」土地、限制內地人員只能在「內地口岸區」進行CIQ工作及執法等等。相信在人大常委完成「第二步」作了決定後，相關司法覆核的申請都會失敗。

 

　　《基本法》第二條指出「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」全國人大授權香港實施高度自治，按此，香港特區的法律權力來自人大。人大若作出決定授權特區在西九成立「內地口岸區」，合法性應沒問題。

 

 

 

 並沒有土地資產轉移

 

　　掃除了法律爭議，還有政治觀感問題。有些人覺得一地兩檢的安排破壞「一國兩制」，損害香港高度自治，甚至「割地削權」，政治上不可接受。

 

　　其中一個指控是「割地賣港」。然而，正如律政司司長袁國強指出，《基本法》第七條列明「香港特別行政區的土地、自然資源均屬於國家，特區政府負責管理、開發、出租或批給個人法人團體，其收入全歸特別行政區支配。」

 

　　其實這安排和回歸前英治時代無異，例如香港的官地以前叫Crown Land，土地安排向來叫Leasehold(租賃)。眾所周知，地產商買地年期都是75年、50年等等，政府概念是Leasehold，土地資源是屬於宗主國或主權國的，回歸前後均一樣。香港不是割據一方，更不是獨立國家，而土地資源屬於國家，並沒有土地資產轉移，割地之說並不成立。

 

　　在深圳灣口岸實施的一地兩檢安排中，我們以租賃形式，租用「港方口岸區」，把該範圍視作香港以內地域，實施香港特區法律。同樣地，內地將以租賃形式，租用西九站內「內地口岸區」的土地，是互惠互利的務實安排，當中不涉土地資源轉移。

 

　　若有人認為把西九站內「內地口岸區」的範圍用地租賃予內地，讓內地公務人員在該範圍內執行職務，便是「割地賣港」，是那些人心裡把香港當成獨立國度，挑戰中央政府權威，挑戰《基本法》的憲制基礎，形同把「一國兩制」改為「兩國兩制」，這種思維對香港百害而無一利。

 

 

 

一地兩檢損害高度自治之說不成立

 

　　中國憲法第31條列明，「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」而《基本法》第1條更開宗明義，「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。」第二條則指出「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」因一地兩檢而損害高度自治之說，實在不成立。

 

　　政府公布了一地兩檢的方案後，有人提出各種情境題，例如若有人在高鐵車廂內，或在「內地口岸區」大叫「打倒一黨專政」這些內地不容許的口號，那會如何等等。

 

　　我認為答案很簡單，西方有句說話When in Rome, do as the Romans do。我相信一般市民到訪其他地方，也不會刻意做一些當地體制或法律不容許的事，那在西九「內地口岸區」的情況也一樣，除非有政治意圖，企圖挑起市民的恐懼，否則何必刻意挑釁？

 

　　我認為高鐵一地兩檢，是「一國兩制」下務實而靈活變通的安排。事實上，政府公布了「三步走」方案後，社會普遍喜見擾攘多年的高鐵終能向前邁進，迎向通車之日，接通國家2萬公里「八縱八橫」高鐵網絡，對於升學、旅遊、探親、商務往來等各方各面均帶來極大的便利，也將大大拓展香港的機遇。

 

長遠電子清關

 

　　我認為政府應盡一切方法，積極向市民解釋一地兩檢的細節，釋除疑慮。長遠而言，還有一個更加便捷的CIQ方法，就是仿效加拿大於1999年通過的 Pre-Clearance Act of Canada，實行Border Express，即類似「E-道」的電子清關，加國人民往返更為便捷。

 

　　待一地兩檢落實操作了一段時間，市民的不安或恐懼消除，中央政府便可利用科技解決清關問題，屆時讓市民申請電子入境證，「一嘟」便過關。高鐵便可發揮最高效能，造福社會，不會成為廢鐵。